树立新的发展观做好“十一五”规划编制工作

江门市发展计划局副局长  杨海涛

（2004年1月8日）

同志们：

去年9月份，国家发展和改革委员会召开了全国“十一五”规划编制工作电视电话会议，正式启动了“十一五”规划的编制工作，12月份，全省发展和改革工作会议也对“十一五”规划的编制工作进行了安排。在“十一五”期间，如何实现市委、市政府提出的人均GDP比2000年翻一番的战略目标，这是摆在我们面前的一项重要任务。因此，我们必须从现在起对未来五年甚至更长一段时间就要有所考虑，有所谋划。借这次全市计划工作会议召开期间，我向各位谈一下“十一五”规划编制工作的几点意见和问题。

一、要用新的发展观指导“十一五”规划的编制工作

用新的发展观指导“十一五”规划的编制工作，是“十一五”规划区别于以往五年计划的一个显著特点，更是中长期规划编制的重要指导思想。

就我市来讲，要在编制“十一五”规划中坚持以人为本，确立和落实全面、协调、可持续发展观，要做到“四个统筹”。“四个统筹”是以人为本、全面、协调和可持续发展观在实际工作中的具体体现，也是长期以来特别是实施“十五”计划以来各级政府推进经济社会发展的经验总结。

（一）统筹经济与社会发展

这个问题应该从两个层面理解。第一，在社会主义初级阶段，发展始终是摆在第一位的，没有经济增长，社会进步就失去了基础，不能因为强调全面的发展而忽视了经济增长。编制“十一五”规划，要研究未来五年甚至更长一段时期我市经济增长的全局性、战略性问题，比如全国经济环境的基本走势对我市经济增长将会有什么影响；如何提高我市对外资、民资的吸引力，开创招商引资的新局面；第二，我们又要清醒地认识到，发展不只是国内生产总值的增长，发展还包括科教和文卫水平的提高、人民生活的改善和社会的进步，归根结底是人的全面发展。改革开放以来，我市经济发展取得了巨大的成就，经济总量和一些主要经济指标都有了快速提升，但在经济快速增长的同时，经济发展与社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题不同程度地存在。就我市来说，比如就业压力仍然比较大，农村及边远地区的教育、医疗水平依然比较落后，城镇的高中阶段教育成为教育发展的新瓶颈、高等教育水平，特别是高等职业技术教育水平与我市的经济发展水平不相适应等等。这些问题，如果不能很好地解决，将会动摇经济发展的根基，也会影响社会的稳定。编制“十一五”规划，要改变把经济增长当作“硬任务”，把社会发展当作“软指标”的做法，要把增进人民福利、提高人民健康水平、促进社会和谐安定放到重要位置。

（二）统筹协调城市与农村的发展

统筹的实质就是要解决“三农”问题，把农业的发展放到整个国民经济的循环中，把农村的进步放到整个社会的进步中，把农民的增收放到国民收入的分配和再分配中统筹考虑。我们国家长期存在城乡二元结构是历史遗留问题，也是当今全面建设小康社会迫切要解决的现实问题。市委市政府历来高度重视城乡的协调发展，采取了一系列政策措施，并取得了明显的成效。但由于历史原因，我市城乡发展不平衡问题仍然存在，主要表现在：城市与农村人均GDP的差距正在逐步拉大；农村教育、医疗、文化、基础实施建设等方面的发展速度与城市仍然有很大差距。这些差距是绝对的、长期的，而对于这一现象，我们必须着手加以解决，不能熟视无睹。统筹城乡就是要在“十一五”规划期间着手解决这些问题，使城乡居民各个方面差距拉大的趋势得以扭转，使农村居民享有更多的公共服务。

（三）统筹协调人与自然的发展

我市从“九五”计划开始就提出可持续发展的问题，经过近十年的建设，生态建设和环境保护取得了相当大的进展，目前我市已被评为国家园林城市、国家卫生城市、国家优秀旅游城市，这说明我们在环境保护方面已经取得了相当大的成绩。但总体上来讲，我们离全面协调发展的要求仍有一定距离，如有些江河污染仍然亟待改善；一些人文、自然资源的保护措施仍然需要大力加强，这些是关系到我们经济社会长期发展的潜力问题，因此，制定“十一五”规划要把统筹人与自然的发展放在一个重要位置，要制定阶段性目标，逐步加以实现。

（四）统筹协调国际与国内两种资源及两个市场的利用

一方面，我们要坚持把扩大内需作为经济发展的基本立足点和长期战略方针，努力扩大消费需求，而另一方面，我市的经济发展还有相当的对外依存度。“十一五”期间，统筹国际国内的发展，我想应处理好以下几个关系：一是引进外资与引进内资的关系；二是改善投资硬环境与软环境的关系；三是发展加工贸易与发展一般贸易的关系；四是与香港、澳门的经贸合作关系；五是巩固发展主要出口市场与市场多元化的关系；六是引进关键技术与开发自主知识产权的关系；七是“请进来”与“走出去”的关系等等。

以上“四个统筹”涉及的问题都是我市编制“十一五”规划值得研究的课题。

二、要用改革和创新的精神做好“十一五”规划的编制工作

“十一五”规划的编制如何做到改革和创新，这次全省发展和改革工作会议对此作了详细阐述，归纳起来主要有以下几方面：规划是政府履行宏观调控、经济调节和公共服务职责的重要依据，先编规划，后审项目；规划要突出战略性、宏观性和政策性；规划期以五年为主，展望到2020年，专项规划和区域规划的期限不作硬性规定；规划内容上减少市场机制发挥作用的领域，进一步充实公共服务、生态环境、资源保护等政府履行公共职能的领域；强化区域规划在规划体系中的作用，区域规划和专项规划是市县规划和城市规划及其他相关规划的重要依据；市县规划不必搞成一个规划体系，要更多地阐述与本地居民生活密切相关的内容；提高编制规划的公开性和群众参与度，总体规划和专项规划初稿形成后要公开征询意见；制定《规划编制条例》，将规划的编制纳入法制化轨道等等。希望各市、区计划部门按照这次会议的讲话精神，着力改进编制“十一五”规划的内容和办法，使“十一五”规划真正成为与社会主义市场经济要求相适应的政府中长期规划。下面我强调几点：

（一）要把编制“十一五”规划的着力点放在政府宏观管理和履行公共职责的非竞争性领域

这些领域包括：交通、能源、通信、水利、环境保护、生态建设、社会保障、科教卫生、公用事业、扶贫开发、区域协调等基础设施建设以及相关的配套政策措施，这是

“十一五”规划应阐述政府在基础设施领域中的主要目标和主要任务及政策措施，明确政府的责任、任务、工作进度和投资概算，内容应相对详尽一些。规划中不应再出现本应由市场决定的产品产量指标或本应由企业做的规划。对于一般竞争性领域，在规划中主要通过制定经济政策、地方法规加强对市场监督管理，规范市场秩序，创造公平、公正和公开的市场环境。经济体制改革主要由政府推动，因而也成为政府中长期计划的重要内容。改革的重点包括国有企业改革、市场的准入与退出机制、规范和完善市场秩序、改善企业投资环境、加强社会事务的管理、改革行政审批制度、建立公众参与机制等。在我国加入WTO、CEPA正式实施的环境下，深化经济体制改革更显得突出和重要。

区域经济结构调整包括城乡结构、发达地区与欠发达地区结构、区域间重大基础设施结构等。协调区域经济法制体现了公益性原则。因而属政府要制定中长期计划的领域。省计委把制定区域发展规划作为编制“十一五”规划的一项重要内容及区别于以往中长期规划的一个显著特点。我们也不仅要在纲要文本中强调区域协调发展，而且还要考虑编制区域的专项规划，特别是如何利用我市的区位优势，积极吸引珠三角先进地区的产业转移以及如何成为珠三角和粤西地区之间物流的平台、如何利用港珠澳大桥兴建的契机融入“3＋1”（珠海、中山、江门、澳门）经济圈等。

经济政策的制定也应成为政府中长期计划的主要内容之一。对于一个市来说，经济政策包括财政政策、产业政策、就业政策、收入政策、价格政策、环境保护政策、社会保障政策、区域协调政策、对外开放政策等。通过经济政策调节、引导政府和市场的资源配置。我们制定“十一五”规划也要加强这方面的工作，从而使我们的规划更具可操作性和指导性。

（二）编制“十一五”规划要力求实现科学性和可操作性的统一

要实现这个统一确实比较困难，但也不是高不可攀。我想关键是要正确处理以下几个关系：首先是政府与市场配置资源的关系。我们主要是规划应由政府配置资源的领域和项目，应由市场配置资源的领域和项目则应由市场调节，不是我们规划的基本内容。在应由市场调节的领域，政府并不比市场主体掌握更多的信息，况且也不应该用政府的资源去配置本应由市场配置资源的领域，否则，即使政府规划了，也是不符合实际的、不科学的、更谈不上可操作。其次是发展战略与具体政策措施的关系。规划要阐述发展战略，但也不能单纯如此，必须要有具体的政策、措施和项目以及体制改革的内容相支撑。要防止编写规划就是把注意力集中在如何编制“假大空”的口号上，而不是实实在在的研究解决未来发展的重大问题。第三是中短期规划与长期规划的关系。按照省计委的要求，“十一五”规划不仅规划五年，还要展望到2020年。作为市的“十一五”规划纲要既要与近期市政府的发展目标和思路相衔接，也要与全市2020年全面建成小康社会，率先基本实现现代化的目标和任务相衔接，体现中期务实为主，长期务虚为主的原则，而且要有分解完成方案。第四是规划纲要与专项规划及区域规划的关系。“十一五”规划是一个规划体系，它由规划纲要、专项规划和区域规划组成。以往的行业规划纳入到专项规划门类中。纲要是规划的纲领性文件，专项和区域规划是纲要的具体化。既然是纲领，就要统揽全局，简明扼要；既然是具体化，专项和区域规划都要务实，相当于是一项重大工程项目建议书，而且应有空间布局、工作进度和投资概算等内容。专项规划是重点，但不一定就是行业规划，它可以是一个跨行业、一个部门牵头多部门参与完成的规划。第五是规划主体与决策民主化的关系。政府是编制规划的主体，但不能政府一家说了算，规划的过程也是决策的过程，科学的决策是民主化的决策。规划的民主化就是提高规划的公开度和人民群众的参与度，在规划的编制过程和规划的审议过程中都应给予人民群众的知情权和参与权。省计委正在研究在编制规划过程中提高公众参与度的办法，我想“十五”期间一些行之有效的办法，如组织专家组论证、召开民主党派座谈会、通过不同媒体公开规划方案举措等可继续实行，还应研究提出一些新的办法。

（三）要重视“十一五”规划的前期研究工作

前期研究是编制“十一五”规划的基础性工作，是实现“十一五”规划科学性和可操作性的基本前提。前期研究最重要的两个功能，就是调查和研究。就象医生给病人看病要先诊断后开药方一样，前期研究就是编制规划的“诊断”阶段。对一个地市、一个部门来说，未来五年甚至更长一段时期，我们面临的国内外环境发生了什么变化？我们的发展如何适应这些变化？我们还存在什么发展中的问题需要解决？如何解决？这些都是任何一届政府和领导都要回答的问题。前期研究是我们计划部门当好领导参谋、为领导决策服务的一项重要工作。省计委正在研究提出“十一五”规划的前期研究课题，研究方向涉及经济社会发展的各个领域。开展课题研究拟将采取公开招标、委托研究和委内研究三种形式，有些课题也可与市各有关部门、其他城市，或与国家有关部门共同研究。此项工作拟在今年年初布置。

三、我市“十一五”规划工作的总体进度和明年的工作重点

根据省计委的部署，结合我市实际，我市编制工作大体分为三个阶段：一是从现在起到2004年底，组织开展“十一五”规划调研工作和重大课题的前期研究，开展专项规划和区域规划的编制，2004年底完成“十一五”规划基本思路，上报市政府，并在适当时间召开全市“十一五”规划工作会议。二是2005年上半年，组织起草“十一五”规划纲要基本框架、专项规划和区域规划草案。三是2005年下半年，组织起草“十一五”规划纲要草案；组织对规划纲要、专项规划和区域规划草案进行衔接和论证，听取社会各界意见；规划纲要报市委、市政府审定后，提交市人大审议。进一步修改完善专项规划和区域规划。

今年“十一五”规划前期研究的主要工作：一是研究部署前期研究课题的工作；二是开展“十一五”规划的前期调研；三是研究部署专项规划和区域规划的编制；四是组织专家组进行评审论证；五是起草基本思路及汇报提纲；六是开展规划工作人员的培训。

关于我市“十一五”规划工作重点的问题，我想我们的规划要有自己特色，既要看到现在的不足，也要善于寻找潜在的优势。一是要研究本地经济发展的特点，找出“十一五”发展的突破口和热点。二是研究如何提升城市的综合竞争力特别是产业优势，增强我市发展后劲。三是研究本地区基础设施和重大项目的现状和未来发展前景，发掘一批对完成“十一五”规划起支撑作用的重大项目。四是研究CEPA的实施给我们带来的机遇与挑战，特别是对产业发展、物流、交通运输等方面的影响，探讨与周边城市互动合作的可能。五是研究城市可持续发展的一般规律，探索经济增长与资源利用可持续发展的模式。

同志们，做好“十一五”规划编制工作任务非常艰巨、意义深远、责任重大。我们要开拓创新、求真务实、集思广益、扎实工作，切实做好“十一五”规划编制工作，为实现全面建设小康社会、富民强市的宏伟目标打下一个坚实的基础。

谢谢大家。